2022. január 28., péntek

A közvetlen demokrácia új szabályai

A Szerbiai Képviselőház napirendjére került a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló új törvény javaslata, amelyik az eddigiekhez képest sokkal részletesebben szabályozza az említett területet, kitérve a népszavazás különböző fajtáira, valamint annak a hatalom különböző szintjein megtartott formáira, továbbá a megengedett javaslattevők körére, illetve az ebből adódó különbözőségekre, valamint a referendum-kampányra és a finanszírozási szabályokra. Az említett jogszabály fontosságát a szerbiai jogrendben mi sem bizonyítja hitelesebben, mint az alapvető alkotmányos rendelkezés, hogy a szuverenitás a polgároktól ered, akik ezt népszavazás, népi kezdeményezés és szabadon választott képviselőik révén gyakorolják, valamint a másik alkotmányos szabály, hogy a Nemzetgyűlés valamennyi népképviselő szavazati többségével dönt a népszavazást és a népi kezdeményezést szabályozó törvényről (összesen hét ilyen törvényt, illetve területet határoz meg az alkotmány).

NINCS TÖBBÉ ÉRVÉNYESSÉGI KÜSZÖB

A témában értékítéletet mondó jogászok legtöbbje egyetért azzal kapcsolatban, hogy az említett jogszabályt már réges régen, legkésőbb az alkotmányos határidő lejárta előtt – 2008 végén – módosítani kellett volna, nemcsak azért, mert az 1994-es keltezésű idejétmúlt, hanem mert ez alkotmányos kötelezettsége volt a mindenkori hatalomnak. Azzal kapcsolatban is egységes az álláspont, hogy tekintettel a törvény jelentőségére, a törvénykidolgozási folyamatba érdemben kellett volna bevonni a szakmát és a közvéleményt. A közvita csak formálisan volt közvita, míg a gyakorlatban nem érvényesültek annak alapvelvei, hangzott el ezekben a napokban. A közvita a virtuális térben zajlott, a nyár folyamán, az érdekeltek írásban juttathatták el az illetékeseknek észrevételeiket. Egyesek elmondása szerint még ez sem működött akadálymentesen, mivel a megadott e-mail-cím nem létezett.

A Velencei Bizottság második kapcsolódó, az előzőhöz képest jóval kedvezőbb véleményéről a legtöbbeknek az az álláspontja, hogy a javaslattevő a „bevett gyakorlatot alkalmazta”: „a javaslat első változata annyira rossz volt, hogy a később, a bizottság első véleményét követően megejtett módosítások kiválónak tűntek”.

(Illusztráció)

A javaslattevő minden népszavazás tekintetében eltörölte az érvényességi küszöböt, vagyis többé nem lenne követelmény az 50%+1 részvételi kvórum és a népszavazásra terjesztett javaslat akkor lenne elfogadottnak tekinthető, amennyiben a referendumon résztvevő polgárok többsége támogatta szavazatával; különleges helyzetekben, amilyenek például természeti katasztrófa, vagy járvány okán állnak elő, a népszavazást az alapvetőektől eltérő szabályok mentén is meg lehet tartani; amennyiben az urnákhoz járuló szavazók többsége nemmel szavaz a referendumon, ugyanabban a témában egy éven belül ismét népszavazást lehet kiírni, noha a Velencei Bizottság szerint a mindenkori hatalom aktuális összetétele mandátumának ideje alatt nem kellene ugyanabban a témában megismételni a népszavazást; amennyiben a polgárok a népszavazáson támogattak egy bizonyos jogi aktust, vagy kérdést, döntésük kötelező erejű – hacsak nem véleménynyilvánító népszavazásról van szó –, ám az illetékes parlament legkorábban két évvel a népszavazást követően lényegében módosíthatja az aktust, de csak véleménynyilvánító népszavazás megtartása mellett; a népszavazási kampánnyal, illetve annak finanszírozásával, valamint az abban résztvevő szubjektumokkal kapcsolatos rendelkezések restriktív jellege, illetve rugalmatlansága megkérdőjelezi a polgárok jövőbeni érdemi tájékoztatását és ezzel a véleménynyilvánítás szabadságát – alábbiak a témában nyilatkozó jogászok és civil szervezeti képviselők leggyakrabban imétlődő észrevételei.

Ehhez kapcsolódóan érdemes megemlíteni, hogy például az érvényességi küszöb eltörlésével kapcsolatban a Velencei Bizottság megállapította: ez pozitív változást jelent, amelyik összhangban áll az ET vonatkozó népszavazási-útmutatójával. A kritikusok szerint tény, hogy tekintettel a 2006-os alkotmány rendelkezéseire – valamint az annak az elfogadását megelőzően, éppen az ebből a szabályból fakadóan jegyzett visszásságokra –, az alkotmányozó referendum esetében valóban el kellett törölni az érvényességi küszöböt, „ám ez nem jelenti azt, hogy a többi népszavazás tekintetében nem maradhatott volna hatályban”. Ugyanakkor felmerül a kérdés, hogy vajon miért lenne indokolt az ország legmagasabb rangú jogszabálya meghozatalának a folyamatában megtartott referendumot a legenyhébb feltételekhez kötni. Ha figyelembe vesszük a nemzetközi gyakorlatot, kiderül, hogy ott, ahol ismerik az érvényességi küszöböt, utóbbi az esetek többségében éppen az alkotmányozó referendum esetében a legmagasabb. Példaként lehet említeni Svájcot, ahol országos szinten kizárólag az alkotmánymódosítás folyamatában megtartott népszavazás tekintetében ismerik az érvényességi küszöb intézményét – azzal, hogy nemcsak a választók többségének, hanem a kantonok többségének is támogatnia kell a módosítást.

Azokkal a kritikákkal kapcsolatban, hogy a parlament két éven belül módosíthatja a referendumon megerősített jogszabályt, fontos tudni, hogy míg például az USA bizonyos tagállamaiban erre nincsen lehetőség, addig a német szövetségi tartományokban – az országos szintű általános népszavazás intézményét Németországban nem ismerik –, változó szabályok mellett, a parlament később módosíthatja a népi kezdeményezés és népszavazás által hozott törvényt – egyes álláspontok szerint ha ez nem így lenne, csorbulna a parlament alkotmányos hatásköre. Az ehhez kapcsolódó rendelkezések – a nép javára – Hamburgban a legszigorúbbak. Amennyiben a városállamban a törvényhozó olyan jogszabályt írna felül módosítással, vagy új jogszabállyal, amelyet korábban népi kezdeményezéssel hoztak meg, a módosítás három hónapig nem lép hatályba és ez idő alatt meghatározott számú polgár véleménynyilvánító népszavazást kezdeményezhet. Ha ezt megteszik, a népszavazásig nem is lép hatályba a törvénymódosítás, vagy az új törvény. 

Olyan szerbiai jogász is volt, aki szerint kifogásolható a megoldás, amelyik lehetővé teszi, hogy helyi önkormányzati szintű referendumot az önkormányzat kizárólag egy bizonyos területén is meg lehet tartani. Az erre a szabályra kitérő jogászok szerint ez megkönnyítheti a visszaéléseket, többek között a választókörzetek módosítása által. Az említett észrevételek azért érdekesek, mivel már eddig is lehetőség volt referendumot tartani a községek és a városok egy adott részében, nem csak azok egész területén.

MÁR NEM INGYENES AZ ALÁÍRÁSGYŰJTÉS

Az elemzések során meglehetősen kevés figyelmet szenteltek az említett jogszabály második részének, ez szabályozza a népi kezdeményezés intézményét, amelyik egyébként csak kevés, vagy legalábbis nem minden országban ismert, illetve kevés országban valósulhat meg adott esetben a népszavazás teljes kizárásával. Népi kezdeményezéssel a polgárok az alkotmány, a törvények és egyéb, a Szerbiai Képviselőház, az autonóm tartomány parlamentje, valamint a helyi önkormányzatok képviselő-testületei hatáskörébe tartozó jogi aktusok meghozatalára, módosítására, kiegészítésére és hatályosságának megszűnésére tehetnek javaslatot, adott esetekben referendum megtartása által is. A törvényjavaslat az eddigiekhez hasonlóan előirányozza a háromtagú kezdeményező-bizottság megalakítását, amelyik az előírt formában, verifikáció céljával – ez újdonság –, a kezdeményezésre vonatkozó javaslatot az illetékes képviselőháznak nyújtja be. A javaslat engedélyezéséről a házelnök, vagy adott esetben a képviselőház dönt. A kezdeményező bizottság ezt követően kezdheti meg a támogatói aláírások gyűjtését – mostantól elektronikus formában is lehet –, valamint a kezdeményezés kampányát és az annak a finanszírozásához szükséges pénz gyűjtését. Az eddigiekkel ellenben nem 7, hanem 90 nap állna a kezdeményezők rendelkezésére, ezen a határidőn belül kell összegyűjteniük a kellő számú – ez a hatalmi szinttől és a kezdeményezés jellegétől függően változó – aláírást és benyújtaniuk az illetékes képviselőháznak. Lényegbeli újdonság, hogy a még mindig hatályos törvénnyel ellenben, a törvényjavaslat 40 dináros illetéket irányoz elő a közjegyzőnél, vagy az önkormányzati hivatalban, vagy a bíróságon történő aláírás-hitelesítésre – a Velencei Bizottság ennek az illetéknek az eltörlését, vagy szimbolikus összegben való meghatározását javasolta. Emiatt sokan attól tartanak, hogy a jövőben még az eddigieknél is kevesebben próbálkoznak népi kezdeményezés formájában gyakorolni a polgárok szuverenitását. Olyan értékelések is elhangzottak, hogy ezzel a javaslattevő megszegi az alkotmányt, mivel csökkenti az emberi jogok elért szintjét, ám ha szigorúan értelmezzük a vonatkozó rendelkezéseket, a népi kezdeményezés nem sorolható az emberi jogok kategóriájába, azaz semmiféleképpen nem téveszthető össze a petíciós joggal.

A népi kezdeményezés finanszírozásának tekintetében a referendum finanszírozásával kapcsolatos rendelkezések alkalmazására utal a törvényjavaslat. A kezdeményezés kampányának lebonyolításához szükséges eszközöket a szervező saját és egyéb magánforrásokból is biztosíthatja. Tilos adományt elfogadni külföldi magán- és jogi személytől – hacsak nem rendelkeznek állandó tartózkodási engedéllyel Szerbiában –, valamint névtelen adományozóktól. A kampányra összegyűjtött pénzt a külön erre a célra létrehozott számlára kell befizetni, majd 30 nappal a tevékenység befejeztét követően jelentést benyújtani a korrupcióellenes ügynökségnek.

Amennyiben az aláírások ellenőrzését követően a törvénnyel összhangban állónak minősítik a kezdeményezést, az egyéb formalitásokat követően a Szerbiai Képviselőház, vagy az autonóm tartomány képviselőháza és a helyi önkormányzat képviselő-testülete, a törvényben megszabott határidőket betartva köteles napirendjére tűzni a kezdeményezés formájában benyújtott javaslatot – az eddig hatályos törvény nem határozott meg ilyen jellegű kötelezettséget –, és amennyiben elfogadja, a megfelelő jogi aktus kidolgozására utasítja az illetékes munkatestületet, majd ismét pontos határidőn belül köteles arról dönteni. Amennyiben nem fogadja el a népi kezdeményezésbe foglalt javaslatot, ezt köteles megindokolni és közzétenni. Ezzel összefüggésben lehet érdekes a bajorországi gyakorlat. Az említett német tartományban adott esetben kétlépcsős a népi kezdeményezés folyamata, azaz amennyiben az ekképpen benyújtott törvényjavaslatot a parlament nem fogadja el, népszavazást írnak ki. Ha utóbbi eredményes, a képviselőház kihirdeti a törvényt.